高级咨询师 陈忠华
一、问题的由来
经济技术开发区是改革开放后各地政府所设立的现代化工业园区，作为先行先试的阵地，已经成为各地经济发展的"特区"。一般来说，开发区发展初期的规划面积都是比较小的，如石家庄高新区成立时只有7.8平方千米，大连高新区规划之初的土地面积也只有23平方千米。就是这些小小的开发区却创造了中国经济的奇迹。
但随着经济的快速发展，产业布局迅速扩大，开发区土地空间开始受限，发展面临阻碍。在原有规划范围无法突破的前提下，“托管”就成为开发区扩容的无奈之举。行政托管是地方政府在不改变行政区划的基础上，通过授权的方式，将开发区周边的乡镇或街道社区全面托管给开发区管委会，由其代管受托管的乡镇或街道社区的党政、经济和社会事务。
行政托管模式自诞生就引来众多的效仿者，如成都高新区、重庆北部新区和大连经济开发区等地已在实践中使用过该模式，来实现新区权力的整合，这种现象已经成了一种不可忽略的行政问题。
1、实现了土地资源扩容
开发区行政托管之后实现了区域"扩容"的目的，为开发区进一步发展提供了空间，也注入了新的活力。
2、不改变行政区划，节省行政成本
传统开发区扩容所牵涉的开发区规划范围与行政区划调整，需要上报国务院及相关主管部门审批。这期间需要花费大量的人力、物力等行政成本，同时还要负担起托管区的开发任务，这就给地方政府造成了巨大的压力。地方政府为规避巨大的成本和压力，在不改变行政区划的前提下，最大限度的利用地方政府的权力，通过设立派出机构，本行政区域内行政权力的内部调整，进行行政托管以实现开发区扩容的目的。
3、带动地区经济发展
开发区自建立以来在地方经济发展中发挥了巨大的作用，尤其是通过行政托管，更使得开发区如虎添翼。如杭州经济技术开发区于1992年5月23日启动建设，1994年进入投产阶段。其中，自成建制托管下沙镇之后，全区GDP由2000年的46.97亿元增长到2011年的420.60亿元，提高了795.5%；工业生产总值由212.84亿元提高到2011年的1511.35亿元，增长了七倍之多。
三、开发区行政托管的弊端
1、开发区行政小马拉大车
全国各地的开发区实行行政托管已有10多年，随着托管范围不断扩大，人口不断增加，开发区的职能已由单一的服务企业、发展经济，转变为全面的社会经济管理。然而，开发区毕竟不是一级政府，只是作为政府的派出机构，管委会很难全面承担政府职能部门的重担。人员缺编、机构不全、经费不足，成了典型的“小马拉大车”。开发区的机构设置本来是以服务企业为目标，如今托管了乡镇后，人手不足，职能部门不全，已让开发区疲于应付。
2、土地审批难
3、开发区管理机构的膨胀
托管模式下，开发区由原来相对单一的经济区变成了园区与政区混合体，管理的地域范围、人口规模显著扩大，社会管理和同上级对接的行政管理事务骤增，这些因素会对以经济服务职能为主的开发区管理体制提出挑战，不可避免地带来行政机构的人员膨胀。
4、托管的有效性和合法性
在国内，开发区是由政府批准、在城市规划区内实行国家特殊优惠政策的指定地域，其管理模式与相关政策的空间边界是确定的。开发区管委会的管理权限与政策优势是否可以突破扩大到托管区域？托管的有效性与合法性需要进一步讨论和明确。
四、化解托管模式困境的可行性方案
使开发区成为一级政府、一个真正的行政区，可以化解“托管”模式的困境。目前，在全国开发区扩区实践中，有两种模式：一种是不完全托管模式，村镇的行政区划依然在县区，而被托管者的部分事务转进开发区。另一种是完全托管，这种模式多为“政区合一”模式，即行政区域和开发区合一，一套人马两块牌子。这样既解决了开发区的土地扩容，也解决了开发区管理职能的转变。从各地实际情况看，目前做得较好的是政区合一模式，政区合一模式中又有两种类型：
1、政区合一型
如北京中关村。开发区管委会与当地政府同一级别，同一套人马，政府机构是作为一个完整行政区域而设立，管委会主任是行政区最高领导，管委会其他成员既是行政机关各部门的行政人员，又是管委会的管理人员，接受管委会和行政区政府的双重领导。
2、独立行政区型
这种类型的管理模式把开发区直接升级为一个行政区。如江苏苏州高新区既是产业开发区，又是苏州市的新城区，包括4个功能区，同时下辖一个镇和一个街道。其管理机构为新区管委会，下设18个直属机构，全面负责新区的管理和建设，行使一级政府的权力。
