资深咨询师 郭俊显
开发区是中国改革开放的产物，肩负发展经济、推动体制转轨和创新行政与社会管理体制等多方面的使命，是各地政府改革创新的“试金石”和“试验田”，并不断发展为各地经济增长的“主力军”和“压舱石”。
但是，随着开发区的发展，原有的体制机制与其承担的使命不相适应。作为地方政府的派出机构，开发区的管理机构—管委会，仍然带有浓厚的行政管理色彩。各类开发区定位不清、发展方向不明确、授权不到位、财税分配不合理、社会管理能力不足的现象依然大量存在，尚需深化改革。这就涉及到开发区的功能定位与管理模式变革，而功能定位与管理模式又和开发区的发展阶段相关。
一、开发区发展阶段
从发展周期看，开发区大都历经创建、成长、转型、成熟阶段，在现代化城区建成后，完成经济开发的历史使命而退出。
各个时期具有不同的特点：
1、创建期：以优惠政策为主要手段展开市场竞争，敢于突破常规，具有非常明显的活力，区域规模、管理机构规模相对较小。
2、成长期：以关注规模的扩大和实力增强为核心，管理机构在规模上有所扩大，效能较高，发展环境持续优化，示范效应开始发挥。
3、转型期：制度竞争代替政策优惠，治理体制更具有自主性，社会发展在开发区中的重要性提高，开发区离散特征更趋明显。
4、成熟期：具有良好的创新机制和创新就业环境，在处理政府与市场、政府与社会关系上，有较为明确的边界和合作机制，能够协调推进经济发达、管理民主、社会和谐与文化繁荣。
5、退出期：开发区历史使命终结于现代化区域的总体建成。周边区域快速发展，最后与开发区区域有机融合，社会治理体制归结于开发区成熟发展后的公共治理体制，在制度创新和创新环境方面具有明显优势。
二、开发区功能定位
从经济建设和城市发展的角度看，开发区的发展可以归纳为三个阶段：工业化、城市化和现代化，三个阶段在区域形态、功能定位、开发模式与管理体制上都有不同的特点。
1、工业化阶段：此时开发区以产业园区的形态存在，定位为经济功能区，以增量开发为主；开发模式为政企合一，成立园区开发公司，负责基础设施建设，既有政府的经济管理职能，又有市场化企业的灵活性；管理体制以委托代管模式为主，经济管理职能为主，社会事务托管。
2、城市化阶段：经历多年的工业化和经济发展，开发区进入城市化发展阶段。此时开发区以城市新区的形态存在，定位为准行政经济功能区，仍以增量开发为主；开发模式为政企分开，开发公司以独立经济法人身份按照市场化原则运作；管理体制以准政府模式为主，强区扩权或政区结合。
3、现代化阶段：经过工业化和城市化发展，开发区经济高度发达，城市建设渐趋成熟，进入现代化发展阶段。这一阶段的开发区以综合性产业新城的形态存在，定位为行政经济功能区，增量开发已基本完成，以存量管理服务为主；以委托开发模式为主，引入外部企业合作开发；管理体制以行政新区模式为主，一级政府、政区一体化、多元主体治理。
三、开发区管理模式
处于不同发展阶段的开发区，功能定位与发展重点不断变化，演变出不同的管理体制模式。主要有三种：准政府模式、政区结合模式和政区合一模式，各自有不同的优缺点和适用条件。
1、准政府模式
模式特点：作为地方政府的派出机构，管委会经授权具有准政府的职能。出于发展的需要，开发区具有强区扩权的需要，增加机构，扩充编制，加大放权力度，强化经济发展、行政管理和社会管理的职能。
适用条件：适用于产业发展相对成熟的开发区，需承接相关职能的专业人员、力量配置到位。开发区社会事务发展滞后往往成为制约因素，个别开发区管辖范围涉及多个行政区，协调难度大。
模式优点：拥有更多权限，提高办事效率，便于向企业提供全方位服务。
模式缺点：权限下放带来权力监管问题，可能造成机构、人员膨胀。
典型开发区：苏州工业园、济南高新区、安庆经开区。
2、政区协同模式
模式特点：协同共治。管委会在社会事务管理方面加强与行政区的协调，通过交叉任职、分工合作，统筹开发区经济、社会发展，开发区主要负责经济发展事务，行政区负责行政管理和社会管理。
适用条件：开发区管辖范围与某一行政区高度重叠，行政区全力支持开发区建设，历史遗留问题较少；需通过交叉任职，建立高位协调机制。
模式优点：开发区和行政区各司其职，各尽其力，发挥各自不同领域的优势，便于开发区专注于经济建设。
模式缺点：体制变革过程利益相关方众多，协调工作量大，可能出现多头管理现象。
典型开发区：长沙经济技术开发区、昆山经济技术开发区。
3、政区合一模式
模式特点：政区一体发展。以开发区托管行政区，并以开发区的大部制为主导建立组织机构；经济发展事务主要由开发区相关部门负责，社会事务由各街道负责，综合监管归行政区部门负责；开发区工委、管委会，以及区委、区政府四块牌子，一套班子，部分领导交叉任职。
适用条件：开发区经济体量、人口、产业达到较大规模，整个城区作为开发区，或者开发区是原有城区建制的一部分。
模式优点：有利于对开发区事务实行集中、统一管理，有较大权威性，便于协调和兼顾经济职能和社会管理职能。
模式缺点：管委会行政事务大量增加，冲击开发区中心工作，可能会出现旧体制复归。
典型开发区：武汉经济技术开发区、广州经济技术开发区。
总之，开发区的功能定位与管理模式与其发展阶段、发展使命相适应，应随着开发区的发展，在区域形态、开发模式、管理体制上不断进行变革。特别是随着开发区体制改革与转型升级，创新驱动作为未来发展方向，管委会更应深化改革，创新服务模式，提高服务效率，以支持开发区可持续、高质量发展！
