资深咨询师 屈景玲

在推进开发区体制机制改革的一系列措施中，为实现 “政企分开、政资分开”，开发区多选择“管委会+公司”模式，即建立专业运营公司，和管委会共同承担开发区管理工作，逐步实现由政府主导型向市场主导型的转变。

为达成市场化的目标，不同开发区探索建立了多种模式，根据组织角色和发展阶段不同可以分为“强管委会+弱公司”、“小管委会+大公司”和“强管委会+强公司”三种模式。

1．“强管委会+弱公司”模式

“强管委会+弱公司”模式，一般是先有管委会，后有公司，由管委会注资组建园区投资公司，承接园区运营、开发建设和投融资等功能。

“强管委会+弱公司”模式是“管委会+公司”的初级阶段。管委会承担园区经济发展的终极责任、土地与财税政策的决策、招商客户的信任以及规划、建设、运营等专业能力建设。

在这一阶段，公司并非真正意义上的市场主体，更多的还是扮演“融资平台”的角色，公司的业务结构不合理、经济效益低下，产城融合能力不足，并没有发挥应有的效应，且自身存在着明显的造血能力短板，还是依赖于财政的输血与支持，融资能力亟待提升、融资渠道也急需创新。
因此，在“强管委会+弱公司”模式下，公司并未摆脱传统城投公司的宿命，并未形成良性循环，公司的发展也难以为继。

2．“小管委会+大公司”模式

“小管委会”是指管委会的职能、机构、人员精简，将所有可市场化的职能都整合并入平台公司。但“小管委会”并不代表其地位低。相反，管委会是开发区发展不折不扣的设计者、引领者，是平台公司的出资人。
  “大公司”指的是平台公司的地位前所未有的提高，是开发区所有市场化资源、资产、资本、资金的运营平台，绝不是简单的融资职能，而是围绕开发区的发展进行全域经营，也就是面向全开发区，以自身的经营体系与能力实现国有资本的循环，从而起到国有资本的撬动作用、控制作用。
 但是，“小管委会+大公司”模式有一定的局限性，成功案例多是“先有公司，后有管委会”，有的是“政区合一”模式下的产物，管委会与公司之间并无直接的产权和管理关系，成功案例多处于江浙沪等经济发达区域，地理位置优越、营商环境较好，有良好的经济基础，绝大多数内地开发区特别是县域开发区并不具备这样的区位优势和产业基础，有一定的局限性。

3．“强管委会+强公司”模式

  “强管委会+强公司”模式成功的关键是平台公司转型升级，以产业为本，利用好资本的力量。

在“强管委会+强公司”模式下，平台公司要从传统的基础设施建设投融资模式向产业投融资模式转型升级，从土地为核心向以产业为核心转型，从传统的投融资平台向国有资本运营平台转型。平台公司要成为区域综合发展商，围绕产业进行功能区开发、建设、运营，成为产业服务集成商。
 平台公司的核心是产业、抓手是资本。所以平台公司应该作为资本平台，依托旗下的产业基金、上市公司、金融（类金融）机构，实现产融互动、并购整合，实现整合发展、跨越式发展。
平台公司产融互动上要与管委会深度融合。管委会在产业发展上、招商引资上有众多的政策、资金。这些资金应该集约化使用，加大对重点产业领域和重点产业项目的投资。
在这方面，管委会应该梳理政策体系，采取市场化的投资模式，减少无偿投入，转型为市场化的有偿投入，将这部分政策统一变为平台公司的投资行为，从而既能解决招商与企业发展的资金问题，又能够实现平台公司的市场化投资。
 平台公司的投资应该与招商引资密切结合起来。简单说就是平台公司应该积极向产业项目的上游工作延伸，而应该在项目的筹划、项目的招商引资阶段就应该积极互动介入，与管委会配合甚至主动承担招商引资的任务，从而能够确保项目源头上的可控性。
 在投资决策上更应该专业化、市场化。平台公司在投资上受到管委会的影响非常大，甚至是一个命令就需要投资，不是市场化行为，最终会造成投资不专业、投资风险大，国有资本面临更大的市场风险。
因此，“管委会+公司”应该建立多层次的投资决策体系，建立科学与有效的投资决策机制。管委会要把好关，平台公司更应该把好关，对重大产业项目的投资要多方科学论证，平台公司不能不作为，要最大限度确保投资决策的理性，提高投资成功率。

“强管委会+强公司”模式要运行成功，离不开市场化的体制机制设计。一是厘清管委会与公司功能，根据开发区整体规划和产业发展需求，基于“政府+市场”的理念，将适合市场化运作的开发运营功能逐步明确，下沉到公司层面；二是建立完善的组织管理体系，在管委会层面进一步夯实内部管理基础，在公司层面建立市场化的企业制度，完善管委会和公司组织管理体系，建立适配的管控和协作机制；三是建立市场化的管理机制，根据管委会和公司协同发展的需要，合理设计管委会和公司的员工成长体系、薪酬与绩效管理体系等。